Pod górkę ze szkolnymi dowozami

Orchowo, dowóz, dzieci, szkoła, Najwyższa Izba Kontroli, naruszenie
     Pod górkę ze szkolnymi dowozami
     Najwyższa Izba Kontroli wykryła, że przy organizowaniu przez gminę przewozów szkolnych nie zachowano dostatecznej staranności i dochodziło do naruszeń prawa przy zamówieniach publicznych.

     ZBADALI DOWOZY
     Gmina Orchowo znalazła się w gronie sześciu gmin z województwa wielkopolskiego objętych kontrolą NIK, dotyczącą wykonywania obowiązku dowozu dzieci i młodzieży do przedszkoli i szkół w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015. Decyzje w sprawach dowozów szkolnych dotyczących tego okresu podejmowane były więc w orchowskim samorządzie jeszcze wtedy, gdy gminą rządził poprzedni wójt Teodor Pryka. Kontrola poznańskiej delegatury NIK przy udziale przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Poznaniu objęła głównie trzy aspekty dowozów uczniów do szkół. Były to: 1. Organizacja dowozu dzieci i uczniów do przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów, a w szczególności zapewnienie bezpiecznego transportu oraz opieki w czasie przewozu. 2. Postępowanie gminy w zakresie wyboru podmiotów wykonujących na jej zlecenie przewozu uczniów. 3. Nadzór nad placówkami oświatowymi w zakresie realizacji obowiązków związanych z dowozem uczniów oraz opieką w czasie dowozu z domu do szkoły oraz zapewnienie opieki świetlicowej w szkołach. Jak ustalili kontrolujący, od roku szkolnego 2013/2014 na terenie gminy działało jedno przedszkole, jedna szkoła podstawowa i jedno gimnazjum, dla których gmina jest organem prowadzącym. Wszystkie te placówki wchodzą w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Orchowie.
     BEZ KOMUNIKACJI PUBLICZNEJ
     W roku szkolnym 2013/2014 uprawnionych do korzystania z bezpłatnego transportu do przedszkola, szkoły podstawowej i gimnazjum było 113 dzieci oraz 50 gimnazjalistów, czyli odpowiednio: 53% i 37% osób uczących się w tej placówce. W sumie z dowozu korzystało 156 dzieci. W roku szkolnym 2014/2015 jest to 98 dzieci i 35 gimnazjalistów uprawnionych, czyli odpowiednio 42% i 37% osób uczących się w ZS-P, a korzystało z dowozów 128 dzieci. Żadne z dzieci nie dojeżdżało środkami komunikacji publicznej, której koszty dowozu refundowałaby gmina Orchowo. W tych latach szkolnych odpowiednio: siedmiorgu i pięciorgu dzieciom dowożenie zapewniali rodzice lub opiekunowie, którym zwracano koszty przejazdu na zasadach określonych w zawartej z wójtem umowie. Zgodnie z tymi umowami, wysokość miesięcznej kwoty zwrotu kosztów obliczana była, jako iloczyn odległości miejsca zamieszkania ucznia do szkoły, stawki za 1 km przebiegu (0,5214 zł dla pojazdów o pojemności do 900 cm3 i 0,8358 zł dla pojazdów o pojemności powyżej 900 cm3) i liczby dni obecności ucznia w szkole w miesiącu.
     TRZY POJAZDY
     Uczniowie byli dowożeni na pięciu trasach o długości od 7 do 22,5 km. Dowozy te realizowano z 17 miejscowości. Planowany czas przejazdu na poszczególnych trasach wynosił: 34, 28, 34, 35 i 20 minut. Odległość od miejsc zamieszkania 193 dowożonych uczniów do przystanków wynosiła od 10 m do 2,5 km. W tym 21 dzieci musiało pokonać odległość z domu do przystanku wynoszącą od 1 km do 2,5 km.
     Przewozy wykonywane były trzema pojazdami: dwoma autobusami z 40 miejscami siedzącymi oraz busem z 19 miejscami siedzącymi. Jeden z tych autobusów jest własnością gminy. Przekazany został nieodpłatnie w 2002 r. z Ministerstwa Edukacji Narodowej. Pozostałe środki transportu są własnością przewoźników, którym gmina zleciła przewóz.
     RODZICE ZADOWOLENI
     W celu poznania opinii rodziców na temat dowozów szkolnych rozdano 30 ankiet. Wypełniono 21. 19 rodziców podało w nich, że organizator zapewnił bezpieczne oczekiwanie na transport. Warunków takich nie zapewniono według oceny dwóch rodziców. 18 rodziców uznało, że w szkole we właściwy sposób zorganizowano zajęcia świetlicowe. Dwoje rodziców było przeciwnego zdania. Według części ankietowanych rodziców, w dowozach szkolnych występują takie trudności jak: zbyt długi czas oczekiwania przez uczniów na autobus po zajęciach szkolnych i zbyt duża liczba dzieci w autobusie. 7 rodziców uważa, iż w dowozach nie występują żadne trudności. Pojedyncze zarzuty dotyczyły: braku przewozów dzieci w godzinach późniejszych, po zajęciach dodatkowych, zbyt długiego oczekiwania na autobus po takich zajęciach oraz nieodpowiedniej opieki wychowawcy w trakcie zajęć świetlicowych.
     BEZ ZEZWOLENIA
     W zakresie organizacji dowozu dzieci i uczniów do publicznego przedszkola i szkoły NIK negatywnie oceniła działalność Urzędu Gminy w Orchowie i stwierdziła kilka poważnych nieprawidłowości. Pierwsza dotyczy tego, iż wykonywanie przewozów uczniów do placówek prowadzonych przez gminę powierzono wykonawcy nie posiadającemu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów specjalnych. A wymóg posiadania takiego zezwolenia wynika z ustawy o transporcie drogowym. Wymóg taki został wprowadzony do ustawy przede wszystkim z uwagi na bezpieczeństwo dzieci, więc takie pozwolenie w opinii NIK jest bezwzględnie wymagane w przypadku przewozów szkolnych. Z ustaleń kontroli wynika, że przyczyną tej nieprawidłowości był fakt, że zamawiający nie wymagał, aby wykonawca wybrany w wyniku przetargu posiadał takie zezwolenie.
     NIK nie podzielił poglądu, przedstawionego w wyjaśnieniach złożonych przez przewodniczących komisji przetargowych przeprowadzających w 2011 r. i 2014 r. w przetargach na wybór wykonawcy dowozów do szkół, że przewozy szkolne można zakwalifikować do przewozów okazjonalnych. Wskazał także, iż pogląd taki nie ma także potwierdzenia w orzecznictwie sądów administracyjnych.
     Druga nieprawidłowość polega na tym, iż wójt zawarł umowy na świadczenie usług przewozowych uczniów z terenu gmin Powidz i Mogilno bez zawarcia porozumienia międzygminnego w tym zakresie oraz bez odpowiedniej uchwały Rady Gminy. Było to niezgodne z ustawą o samorządzie gminnym.
     DOWOZY JAK DELEGACJE
     Trzecia nieprawidłowość dotycząca organizacji dowozów to finansowanie ich poprzez zwrot kosztów przejazdu z domu do szkoły samochodem prywatnym, w ramach zawieranych przez gminę umów, w przypadkach gdy dowożenie zapewniali rodzice. Odbywało się to niezgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Wydatki gminy z tego tytułu w latach szkolnych 2013/2014 i 2014/2015 do 19 lutego 2015 r. wyniosły w sumie 7.806,79 zł. Przepisy ustawy o finansach publicznych zakładają, że w przypadkach dowożenia uczniów przez rodziców dopuszczalne jest zwracanie kosztów przejazdu dziecka jedynie w wysokości odpowiadającej kosztom przejazdu środkami komunikacji publicznej. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zwrotu kosztów przejazdu obliczanych w gminie Orchowo w sposób określony w umowach zawieranych z rodzicami uczniów przy zastosowaniu stawki za 1 km przebiegu (0,5214 zł dla pojazdów o pojemności do 900 cm3 i 0,8358 zł dla pojazdów o pojemności powyżej 900 cm3).      Według NIK odstąpienie od prawidłowego ustalenia kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej nie może być uzasadniane wskazywaną w złożonych wyjaśnieniach okolicznością, że w miejscowościach, z których uczniowie są dowożeni, taka komunikacja nie funkcjonuje.
     NIE BYŁO LICENCJI
     Czwarta nieprawidłowość dotyczy tego, iż przewozy szkolne powierzono w gminie Orchowo przewoźnikowi nie posiadającemu właściwej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Z warunków realizacji zamówienia wynikało bowiem, że przewóz powinien być wykonywany przez przewoźnika posiadającego licencję na przewóz osób pojazdem o liczbie 19 miejsc siedzących, podczas gdy przewoźnik, któremu zlecono wykonywanie tych usług, posiadał licencję na przewóz pojazdem z liczbą miejsc tylko dla 9 osób. NIK uznała, iż świadczy to o niezachowaniu dostatecznej staranności przy organizacji przewozów dzieci i uczniów. Potwierdziło to wyjaśnienie złożone przez ówczesnego wójta, że nie żądano od przewoźnika udokumentowania posiadania licencji na przewóz 19 osób.
     DWA PRZETARGI
     Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła także postępowanie gminy w zakresie wyboru podmiotów wykonujących na jej zlecenie przewozy szkolne. W kontrolowanym okresie przewozy wykonywane były przez podmioty wybrane w dwóch postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Pierwsze z tych postępowań przeprowadzone zostało w lipcu 2011 r., w trybie przetargu nieograniczonego w dwóch częściach. W pierwszej części wybrany został wykonawca, któremu zlecono wykonywanie usługi dowozu dzieci do szkół autobusem o liczbie miejsc siedzących co najmniej dla 40 osób na trasach o minimalnej dziennej trasie długości 130 km oraz zapewnienie opieki przez specjalnie do tego wyznaczoną pełnoletnią osobę, inną niż kierowca. W drugiej części postępowania wybrany został wykonawca, któremu zlecono usługę dowozu szkolnego busem o liczbie miejsc siedzących dla co najmniej 19 osób na trasach o minimalnej dziennej trasie długości 50 km oraz zapewnienie opieki.
     NARUSZONO PRZEPISY
     Postępowanie z 2011 r. według oceny NIK zostało przygotowane i przeprowadzone nierzetelnie i z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Stwierdzono liczne nieprawidłowości. Pierwsza z nich polegała na tym, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia (SIWZ) została sporządzona nierzetelnie, ponieważ określony w niej przedmiot zamówienia dotyczący dowozu busem był niezgodny z przedmiotem zamówienia ustalonym we wzorze umowy stanowiącym załącznik do SIWZ. We wzorze umowy była bowiem mowa o dowozie busem o liczbie co najmniej 13 miejsc siedzących, gdy przedmiot zamówienia mówił o co najmniej 19 miejscach siedzących. Dodatkowo w SIWZ zapisano, że przed podpisaniem umowy wykonawca zobowiązany jest do wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy, nie określając dalej w jakiej formie powinno ono zostać złożone. W swoich wyjaśnieniach ówczesny wójt Teodor Pryka zeznał, że nie wie z czego wynikały różnice w zapisach w tych dokumentach i że nie miał świadomości tego stanu rzeczy.
     PRZEOCZENIA I BŁĘDY
     W postępowaniu na część zamówienia dotyczącą przewozu autobusem zamawiający nie wezwał wykonawcy do uzupełnienia dokumentów wymaganych w celu potwierdzenia spełniania warunków przetargowych, co jest naruszeniem Prawa zamówień publicznych.
     Załączone bowiem do oferty zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i licencja na przewóz osób nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem. Wykonawca nie załączył także ważnego ubezpieczenia OC, a załączone zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej było nieaktualne. Podczas wyjaśnień tych nieprawidłowości przewodniczący komisji przetargowej tłumaczył to przeoczeniem i błędem polegającym na niewezwaniu wykonawcy do uzupełnienia brakującej polisy oraz tym, że osoba zajmująca się zamówieniami publicznymi zajmuje się również działalnością gospodarczą, więc była w posiadaniu informacji, że wypis nadal jest aktualny.
     NIERZETELNY PRZETARG
     W postępowaniu na drugą część zamówienia, dotyczącą przewozów busem z co najmniej 19 miejscami siedzącymi wybrano wykonawcę, którego oferta zgodnie z Prawem zamówień publicznych powinna zostać odrzucona. Jak stwierdzili kontrolujący, wykonawca powinien przedłożyć kopię koncesji lub zezwolenia na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie objętym zamówieniem, podczas gdy przedłożył tylko licencję na przewóz osób samochodem ciężarowym o liczbie miejsc 9. Dołączone do oferty: zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, licencja na przewóz osób i polisa OC, zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez podinspektora ds. obsługi mieszkańców i kadr Urzędu Gminy Orchowo, zamiast przez wykonawcę.
     POWINNI ODRZUCIĆ
     Ówczesny wójt zeznając w tej sprawie wyjaśnił, że nie wie dlaczego tak się stało i przyznał iż komisja przetargowa powinna zwrócić uwagę na te sprawy i odrzucić tę ofertę. Natomiast przewodniczący komisji przetargowej przyznał, że komisja nie powinna przyjąć oferty wykonawcy w takiej formie. Zgodził się także, iż komisja przetargowa nienależycie oceniła załączoną przez wykonawcę licencję.
     Dodatkowo kontrolujący wykryli, że dokumenty załączone do oferty wykonawcy wybranego w postępowaniu na tę część zamówienia zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez pracownika Urzędu z naruszeniem zasady rzetelności. Pracownik potwierdził zgodność dokumentów z datą 6 lipca 2011 r., podczas gdy wypis z ewidencji działalności gospodarczej dla wykonawcy i polisa OC zostały wystawione 7 lipca 2011 r.
     OFERTA WŁAŚCIWA - ODRZUCONA
     Drugie postępowanie dotyczące dowozów szkolnych przeprowadzono w sierpniu 2014 r. w trybie przetargu nieograniczonego. Został w nim wybrany wykonawca, któremu zlecono wykonywanie usługi dowozu dzieci do szkół autobusem o liczbie miejsc siedzących dla co najmniej 40 osób na trasach o minimalnej dziennej trasie długości 100 km oraz zapewnienie opieki nad przewożonymi dziećmi.
     Według NIK również to postępowanie zostało przeprowadzone nierzetelnie i z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Spośród sześciu złożonych ofert, które komisja przetargowa uznała za spełniające warunki specyfikacji istotnych warunków zamówienia, tylko jedna zawierała wszystkie informacje i dokumenty wymagane SIWZ. Jednak oferta ta nie została wybrana. W czterech ofertach wykonawcy nie przedłożyli listy podmiotów należących do tej samej grupy kapitałowej albo informacji o tym, że nie należą to takiej grupy, a w pięciu ofertach wykonawcy nie przedłożyli aktualnego wykazu taboru, jakim dysponują. Oprócz tego jeden z wykonawców nie przedłożył polisy lub innego dokumentu ubezpieczenia potwierdzającego, że jest ubezpieczony od OC w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.
     PODZIELONO BEZPRAWNIE
     Z naruszeniem prawa zamówień publicznych zamówienie na przewozy szkolne podzielono na części. 29 sierpnia 2014 r. zawarto z wykonawcą, wybranym w przetargu nieograniczonym o szacunkowej wartości zamówienia stanowiącej równowartość 32.841,01 euro, umowę o wykonywanie tych przewozów autobusem z co najmniej 40 miejscami siedzącymi. Natomiast jak ustalono od 1 września 2014 r. do 28 lutego 2015 r. dowóz uczniów do szkół busem zlecono przewoźnikowi bez stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Za dowozy te gmina poniosła wydatki w wysokości 34.246,8 zł. Wykonawcę tych dowozów wybrano 31 sierpnia 2014 r. bez stosowania przepisów tej ustawy. Ówczesny wójt wyjaśnił, że na początku w ogóle nie przewidywano dowozu dzieci przy pomocy busa oraz że zmieniała się kwota od której należało stosować ustawę Prawo zamówień publicznych. Z uwagi na to postanowił więc, iż nie będzie przetargu na wykonywanie dowozów busem. Jednak takie wyjaśnienia wójta według NIK nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ umowy z przewoźnikami na dowozy dzieci i uczniów z gminy Orchowo zostały zawarte w tym samym czasie, były tożsame pod względem przedmiotowym i możliwe do wykonania przez jednego wykonawcę.
     NIEWŁAŚCIWE POTWIERDZENIA
     Kontrolujący zwrócili także uwagę na niewłaściwy sposób dokumentowania rozliczeń związanych z dowozem uczniów w przypadkach, w których dowożenie zapewniali rodzice. Nie były one zgodne z zasadami wynikającymi z treści zawartych umów. Z 14 rachunków wystawionych przez opiekunów dowożących dzieci do szkoły, tylko w dwóch dopełniono wynikającego z umowy wymogu potwierdzenia liczby dni obecności ucznia w szkole przez dyrektora szkoły, jego podpisem i pieczątką. W pozostałych przypadkach takich potwierdzeń dokonały inne osoby. Urząd natomiast nie dysponował dokumentami potwierdzającymi upoważnienie tych osób przez dyrektora szkoły do dokonywania takich potwierdzeń.
     NADZÓR PRAWIDŁOWY
     Mimo uwag Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła w gminie Orchowo nadzór nad placówkami oświatowymi w zakresie realizacji obowiązków związanych z dowozem uczniów oraz opieką w czasie dowozu z domu do szkoły oraz zapewnienie opieki świetlicowej w szkołach.
     NIK zwrócił jednak uwagę, że wykazane w Systemie Informacji Oświatowej informacje o liczbie uczniów dowożonych do ZSP w Orchowie nie odpowiadały stanowi faktycznemu, więc wpływa to negatywnie na wiarygodność danych zawartych w SIO. Liczby dowożonych dzieci i uczniów w roku szkolnym 2013/2014 były zawyżone o dziewięcioro uczniów szkoły podstawowej i czterech gimnazjalistów oraz zaniżone o dwoje przedszkolaków. Dane o liczbie dowożonych dzieci i uczniów w roku szkolnym 2014/2015 były zawyżone o 11 przedszkolaków i zaniżone o trzech uczniów szkoły podstawowej i 16 gimnazjalistów.
     Gmina Orchowo nie zgłosiła zastrzeżeń do wyników całej kontroli i podjęła działania naprawcze w celu wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości.

Roman Wolek
Pałuki i Ziemia Mogileńska nr 1214 (20/2015)

Przejdź do forum.